지방자치의 실현을 위한 의식과 태도의 변화가 필요하다

고승희(충남연구원 행정복지연구부장, 충남분권협의회 위원)

우리나라의 지방자치는 1991년 지방의회가 부활되고 1995년 지방자치단체장을 주민의 손으로 직접 선출하면서 본격적으로 시작되었다. 미국이나 유럽처럼 오랜 시간 역사적으로 발전한 것이 아니라 1980년대 민주화의 물결과 함께 시작되어 지방자치를 위한 기반을 충분히 갖추지 못한채 시작되었다. 지방자치 20년이 지나면서 주민들의 삶의 질 향상에 대한 욕구와 수요는 늘어나고 있지만 지방자치를 위한 근본적인 기반은 이에 부응하지 못하고 있고 오히려 지방자치 실시 이전보다 더욱 어려운 측면도 나타나고 있다. 충남도민은 지방자치가 지닌 의미를 정확히 이해하고 지방자치의 현황과 문제점을 공유하여 주민이 주도하는 진정한 지방자치의 장을 함께 준비하여야 한다.

지방자치는 주민과 자치단체가 정부에 대하여 자율성을 가지고 자신들의 삶의 문제를 스스로 참여하여 처리하는 정치제도이다. 즉, 일정한 지역을 기초로 하는 지방자치단체가 중앙정부로부터 상대적인 자율성을 가지고 그 지방의 행정사무를 자율적으로 처리하는 활동과정으로 민주정치의 가장 기본적인 요구에 기초를 두고 있다. 하지만 우리의 지방자치는 여전히 준비해야 할 일들이 많은 것 같다. 우선적으로 지방재정이 매우 열악하다. 재원배분구조가 중앙집권적으로 구성되어 중앙-지방 간 8:2의 구조를 이루고 있을 뿐 아니라 자주재원이 확충되지 못하고 지방교부세와 보조금 등 중앙에 의존하고 있는 재원이 지속적으로 증가하고 있다. 이에 더하여 사회복지비의 지출급증에 따라 자치단체의 재정은 더욱 어려워지고 있는 현실이다. 지방이 자율성을 갖지 못한 채 지방행정이 이루어지고 있는 것도 중요한 문제이다. 자치단체가 현실적 문제가 있다 하더라도 법률로 위임해 주지 않는 한 지역적 현실에 적합한 정책들을 구상할 수 없다는 것이다. 또한, 지방자치단체는 자치입법권을 가지고 있지만 모든 것이 현행 법률에 따라 법령의 범위내에서 인정되고 있어 법령이 지방의 현실에 맞지 않더라도 이를 변경할 수 없는 것이다. 이에 더하여 자치단체의 조직은 지역에 따라 다양한 특성이 반영될 필요가 있고 행정혁신은 조직혁신을 통해 일어나야 하지만 문제는 이를 추진할 권한이 자치단체에는 없다. 자치단체의 조직과 운영방식 등을 법률로 정하고 있어 조직을 변용할 수 있는 가능성을 제한하고 있는 것이다.

이러한 우리의 한계를 극복하기 위해서는 몇 가지 핵심과제가 있다. 무엇보다 헌법이 지방분권을 중심으로 개정되어야 이를 바탕으로 다양한 논의들이 이루어질 수 있다는 것이다. 다시 말해 최상위 법인 헌법을 기초로 지방분권 개혁이 이루어져야 한다. 지방자치와 분권에 대한 체계화 노력도 필요하다. 지방자치단체가 지역발전의 주체가 되도록 해야 하며 분권에 대한 비전과 목표가 지역주민들에게 공유되어야하고 이를 바탕으로 지방분권에 대한 목표와 계획을 구체적으로 수립해야 한다. 그리고, 지방재정이 근본적으로 확충되어야 한다. 아무리 중앙의 권한과 사무를 지방에 이양하더라도 재정의 자립성이 없으면 무의미한 일이다. 지방자치단체 스스로 지역을 발전시킬 수 있는 기반을 마련해 주어야 하는 것이다. 이러한 지방재정의 확충과 함께 지방자치사무 수행에 대하여 자치단체가 자기책임하에 자율적으로 결정할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해선 자치단체의 입법권과 중앙정부의 입법권에 대한 배분이 필요하다. 전면적인 기능재배분도 이루어져야 한다. 중앙과 지방간의 전면적 기능재배분과 함께 광역자치단체와 기초자치단체간 기능배분도 요구된다. 국가와 지방사무의 명확한 구분과 더불어 중앙권한의 지방이양이 추진될 필요가 있다는 것이다.

이러한 한계를 극복하기 위한 노력은 결코 쉽지 않은 과제이다. 그리고 이러한 문제 이외에도 더 많은 제도를 마련해야 하고 사회변화에 따른 새로운 문제에도 대응해야 한다. 쉽지 않은 많은 문제를 극복하고 실질적 지방자치의 실현을 위해서는 지역주민의 의식과 태도의 변화가 우선적으로 필요하다. 한 나라의 지방자치 수준은 바로 지역주민의 의식수준을 반영하는 것이다. 좋은 주민이 좋은 정부와 사회를 만들어 낸다는 것을 잊지 말아야 한다.