지방분권의 의미와 가치

김수연(전국시도지사협의회 책임연구위원)

우리나라는 건국헌법 당시부터 지방자치에 관한 규정을 헌법에 규정하였고, 그 내용은 현행 헌법과 크게 다르지 않았다. 1952년 시․읍․면의회의원선거를 시작으로 1960년까지 총 9차례 지방선거를 실시하였다. 이후 헌법에 지방자치 규정은 유지하면서 실제로 지방선거를 실시하지 않았고, 1972년 헌법과 1980년 헌법 부칙에서도 지방의회 구성시기를 법률로 정한다고 규정하였으나 사살상 지방자치는 폐지상태였다. 이후 1987년 현행 헌법에 이르러 헌법 부칙에 있던 지방자치 유보조항을 삭제하여 1991년 비로소 구․시․군의회의원선거를 시작으로 1995년 단체장과 의회의원, 광역과 기초단위 모두에서 실시하는 제1회 전국동시지방선거의 실시로 명실공히 지방자치를 부활하게 되었고, 올해 20주년이 되는 셈이다.

지방자치는 “일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방주민의 복리에 관한 사무․재산관리에 관한 사무․기타 법령이 정하는 사무를 그들 자신의 책임 하에서 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 하는 제도”로 정의할 수 있다. 개념에서 보면, 지방자치의 핵심적 요소로서 지방은 독자적인 사무처리에 관한 권한이 있어야 한다. 이것을 ‘자치권’이라 한다. 자치권의 보장은 중앙권력을 지방으로 나누어 합리적으로 배분한다는 의미에서 ‘지방분권’을 뜻한다. 즉 지방분권은 국가 및 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루도록 하는 것으로서 지역과 주민에 관한 입법․행정․재정․사법의 전 분야에 걸친 총체적 권한의 확보를 의미한다.

전 세계적으로 여러 선진국들은 지방분권화를 국가 발전을 위한 유력한 수단으로 간주하고 지방분권화개혁을 추진해 왔다. 예를 들면, 선진국 중 가장 중앙집권적 성향의 국가였던 프랑스는 1982년부터 획기적인 지방분권개혁을 추진해 오던 중 2003년 헌법에서 국가가 지방분권을 지향한다고 명시하는 개헌을 단행했고, 일본은 2000년 지방의 자치권을 제약하는 주범으로 지목되던 기관위임사무를 전면 폐지하는 지방분권개혁을 단행한 후 세입재정분권을 핵심으로 한 이른바 ’삼위일체‘개혁을 시도했다. 스위스와 독일 역시 각각 2004년과 2006년 지방정부의 권한을 강화하는 개헌을 단행했다.

이념적으로 지방분권은 헌법상 제도인 지방자치를 실질적으로 구현하기 위해 필요한 도구로서, 근대 국가에서 반드시 필요한 ‘민주주의’와 ‘권력분립’을 실현하는 핵심적 장치이다. 현실적으로도 중앙정부의 대규모정책이 모든 지역에 효과적으로 시행되기 어렵고 적정규모의 지방정부는 국가정치의 능률성에도 기여한다는 점, 지방정부가 지방적 요구에 더욱 민감하게 대응할 수 있고, 서비스 수요자인 주민에게 물리적․심리적 거리를 단축시킬 수 있다는 점, 예산을 지출하고 지방정부가 납세자에게 근접한 관계로 예산의 내역을 잘 파악하여 낭비요소를 효과적으로 차단할 수 있다는 점에서도 지방분권은 필요하다.

그러나 현재 우리 지방자치단체는 각종 법령의 제약으로 인해 자치입법인 조례로 규정할 수 있는 것은 거의 없고, 주민이 내는 세금 중 80%가 국세이고 지방세는 20%에 불과하여 지방은 자율적으로 지역이 필요한 곳에 지방재정을 사용하기 어려울뿐더러 중앙정부로부터 재정을 얻어와야만 하고, 지방이 수행하는 사무의 70%는 중앙정부의 사무이며, 선출직인 단체장이 공약을 실현하기 위해 실․국 하나 자율적으로 신설하거나 조정할 수도 없는 것이 현실이다.

헌법재판소는 “지방자치단체의 자치권은 헌법상 보장을 받고 있으므로 비록 법령에 의하여 이를 제한하는 것이 가능하다고 하더라도 그 제한이 불합리하여 자치권의 본질을 훼손하는 정도에 이른다면 이는 헌법에 위반된다.”고 하였다. 지방자치가 부활한지 20년이 된 우리의 지방자치와 지방분권의 현실이 헌법에 위반되는 정도는 아닌지 돌아볼 때이다.