제대로 된 지방자치는 제대로 된 자치역량에서

윤태범(한국방송통신대 행정학과 교수, 충남분권협의회 위원)

우리나라에서 지방자치제가 실시된 지 꽤 많은 시간이 흘렀다. 20년이면 강산이 두 번 변하고, 어린이도 어른이 되었을 만큼 긴 시간이다. 시간이 흐르면, 그에 따라서 변할 수밖에 없는 것이 세상의 이치이다. 우리 주변의 것들이 대부분 변하였다. 그런데 유독 20년 전과 별반 다르지 않은 것이 하나있다. 지방자치의 모습이다. 여전히 많은 사람들은 우리나라의 지방자치가 문제가 많다고 한다. 아직도 제대로 뿌리를 내리지 못하고 있다고 한다. 여러 가지 이류를 대고 있지만, 가장 빈번하게 거론되는 것은 재정적 자율성의 미흡인 것 같다. 일부 자치단체를 제외한 대부분의 자치단체들이 재정난을 겪고 있다. 재정난을 극복해보려고 자치단체장을 비롯한 많은 주민들이 노력하고 있지만, 성과는 신통치 않다. 여전히 재정의 상당 부분을 중앙정부의 지원에 의존하고 있으며, 경제적 여건이 나아질 기미는 별로 보이지 않는다. 자치단체내의 유능한 인재들의 수도권으로의 유출도 여전하다. 도대체 무엇이 문제인가?

무엇인가를 제대로 해 내기 위해서 필요한 것이 있다. 우리는 그것을 역량(CAPACITY)이라고 부르기도 한다. 즉 적절한 역량이 갖추어져야 의미있는 활동이 이루어지고, 그 성과가 제대로 만들어질 수 있다. 팔팔한 학생이 죽을 힘을 다해 100m 달리기를 했는데도  20초를 넘었다면 문제는 소위 저질 체력에 있는 것이다. 의지와 정신은 칼 루이스에 비교할 수 없을 정도로 강할 수 있지만, 문제는 저질 체력에 있는 것이다. 부족한 체력을 기르지 않으면 도저히 올라갈 수 없는 목표가 있는 것이다. 자치단체가 제대로 운영되기 위해서는 당연히 그에 상응하는 체력, 즉 역량이 갖추어져 있어야 한다. 제대로 일 할 수 있는 역량에는 물질적인 역량과 인적인 역량이 있다. 물적인 역량이 지역 내 기업과 같은 것이라면, 인적인 역량은 지역내 인재, 좁게는 공무원의 역량이다. 자치단체의 공무원이 되기 위해서는 수십 대 1의 높은 경쟁의 벽을 넘어야 한다. 그 높은 경쟁의 담을 넘은 공무원들의 기본 역량은 대단한 것이 아닐 수 없다. 그런데 과연 이 역량들이 제대로 발휘되고 있을까? 역량은 흐르는 물과 같아서 고여서는 그 힘을 제대로 발휘할 수 없다. 공직사회에서 역량이 제대로 발휘되기 위해서는, 역량에 맞는 일이 부여되고, 성과에 맞는 보상이 이루어지고, 결과에 따라서 적절한 승진이 이루어져야 한다. 부족한 역량은 수시로 채워져야 한다. 모두 ‘인사(人事)’에 대한 것이다. 그런데 충남도를 비롯한 대부분의 자치단체의 공무원들의 사기는 어떠한가? 특히 중앙부처의 공무원들과 비교해보면 문제는 더욱 심각해진다. 여전히 자치단체 공무원은 중앙부처 공무원과 비교하여 한 단계 낮은 것으로 평가되고 있다. 승진할 수 있는 계급은 낮고, 역량 개발을 위한 해외유학의 기회는 하늘의 별따기이다. 기획실장급 이상으로 승진하려면 중앙부처에 과장으로 가서 별도의 인증을 받아야 한다. 고위공무원단 진입은 일부를 제외하고는 대부분의 자치단체 공무원에게는 그림의 떡과 같다. 여전히 자치단체와 중앙부처간에 벽이 존재한다. 이러고서 자치단체 공무원에게 지역발전을 위한 창의성과 혁신성, 그리고 끝없는 노력을 기대하는 것이 말이 되는가?

일할 수 있는 역량은 남이 만들어주는 것이 아니라 스스로 만들어낼 수 있어야 한다. 역량은 스스로 개발하고, 스스로 관리할 수 있어야 한다. 그럴 때 목적에 맞는 역량이 개발되고, 그 역량이 일터에서 신나게 발휘될 수 있다. 자치단체가 제대로 발전하기 위해서는 그에 걸맞게 자치단체 공무원에게 역량이 확보되어 있어야 한다. 그런데 지방자치가 실시된 지 20년이 되었음에도 불구하고, 자치단체 스스로 역량을 개발하고, 역량을 관리할 수 있는 여건이 미약하다. 역량개발과 관리를 위한 모든 것들이 중앙부처의 공무원들을 중심으로 만들어져 있다고 해도 과언이 아니다. 자치단체의 공무원들은 중앙부처라는 유리천정 아래에 있을 뿐이다. 인구가 100만 명에 달할 정도의 거대도시임에도 불구하고, 기초자치단체라는 이유로 공무원이 승진할 수 있는 계급은 중앙부처와 비교하여 어처구니없이 낮다. 계급제 구조 하에서 승진은 어쩔 수 없이 가장 중요한 직장생활의 기준이 될 수 밖에 없다. 그러나 승진할 곳이 없다. 자치단체의 특성에 맞게 조직의 설계하는 것, 공직분류체계를 만드는 것, 승진 등 인사관리를 하는 것, 성과급 등 보상을 하는 것, 조례를 만드는 것, 어느 것 하나 마음대로 할 수 있는 것이 없다. 지방자치라는 제도는 도입된 지 20년이 되었지만. 여기에는 아직도 제대로 된 권한이 부여되어 있지 않다. 중앙부처가 자치단체의 미래를 결정할 수 없다면, 이제라도 그 결정을 자치단체 스스로 할 수 있게 제대로 된 자치권을 부여해야 할 것이다.